以建设社会主义新农村为契机
积极探索农村公路养护管理长效机制
盛家坝乡人民政府
(2007年4月5日)
盛家坝乡位于恩施市西南端，全乡国土面积375平方公里，辖10个村1个居委会，人口3.8万。平均海拔800米以上，属典型的高山、二高山。境内山高坡陡，出行难、乘车难成为制约农村社会经济发展和社会主义新农村建设的瓶颈。
近几年来，在各级党委政府及相关部门的支持下，通过全乡干群共同努力，全乡10个村1个居委会已全面完成了通畅工程任务，实现了村村通的目标。农村公路通车里程达到500公里，其中县道(恩咸路)28公里，乡村公路45公里，组级公路210公里，已经形成了较为完善的“与干线相连，与集镇相通，与产业基地相融”的乡内“半小时”交通网络。
在抓路网建设的同时，我们认真研究公路养护的实际问题，结合自身实际，积极探索、创新农村公路养护管理长效机制，初步形成了“政府引导、协会组织、会员养护、社会参与”的公路养护模式，避免了过去那种“政府大包大揽、力不从心，群众自发养护、无人问津”的局面。为农村公路尤其是村、组公路养护管理做出了有益的尝试。
一、主动进位 创新公路养护机制
（一）深化认识，适时转移工作重心
公路建设是创造财富，养护管理则是保护财富。保障农村公路的完好畅通，就是为全乡人民守护好我们的共同财富。在实践中，我们深刻认识到农村公路养护工作的重要性，紧紧抓住国家一系列惠农政策的实施的机遇，为了适应广大村民交通运输需求不断增长的需要，适时将工作重心从“创造财富”转移到“保护财富”上来。
近年来，随着我乡经济的不断发展，经济活动的日益频繁，车辆性能的改进，效率意识的增强，刺激了农民对公路交通运输需求的不断增长。通路已经不再是农民在交通上的第一需要，公路的通畅和养护的达标升级上升为主要需求。
乡党委、政府顺应农村经济社会发展形势，积极回应广大村民养护公路的强烈呼声，适应广大村民交通运输需求不断增长的需要，趁势而为，积极引导和保护广大村民养护公路的积极性，迅速把交通工作重心转移到乡村公路养护上来。
（二）明确职责，创新养护管理机制
加强养护管理是实现农村交通又快又好发展的根本要求。
1995年，安乐屯村杨家湾组的两公里公路建成后，全组农户召开会议，成立公路养护领导小组，选出了小组长和资金管理员。明确了专人日常养护与年终村民突击养护相结合的养护管理办法；同时规定，每户每年义务投劳3-5个；在自愿的基础上，户平出资30元，机动车主出资数额20-50元不等。养护领导小组每年将养护资金的收支和使用情况向群众报告并张榜公布。11年来，杨家湾的组级公路畅通无阻。
杨家湾组公路养护模式已经初具公路养护协会的性质。在杨家湾的带动下，车辽坝村大茅坡组、安乐屯村大枞树组纷纷效仿并进一步创新公路养护模式，并已坚持10年之久。
但是，群众自发养护，存在劳力调配困难和资金管理不透明的问题，有的养护领导小组及养护专班没有真正发挥作用，部分路段的养护工作又回到了无资金、无专人管理的局面。建立公路养护长效机制比建设更重要、更迫切地摆在了我们面前。
我们认为，明确养护责任主体是建立长效机制的基本前提。
乡人民政府、村民委员会和全体村民职责不明，事实上形成一个体制真空，造成乡、村、组级公路养护主体缺位；目前国家也只把国、省、县、乡道纳入列养范围，在一段时期以来，村组公路养护出现了两个认识上的误区：一是干部认识上的误区，大部分乡村干部在国家“多予少取放活”的惠农政策的背景下，缺乏引导农民建设公益事业的措施，把公益事业与农民负担问题简单混淆起来，抱着多一事不如少一事的态度。乡村公路养护也不是各级硬性考核任务。“有路难养”现象，干部责怪百姓养护不积极，工作难做，百姓责怪干部不组织、不投入，说到底，作为乡村干部，并没有把公路养护作为一项重要工作来研究、落实；二是农民认识上误区，村民认为县、乡、村公路均由国家承担，“等、靠、要”等依赖思想严重，少数村组织了义务工，但村民大多是被动接受。现在，组到户公路，村民自己高标准养护，县乡公路有专业养护、有资金保障，就是村组公路没有真正落到实处，成为养护真空。
那么，使乡村公路养护责任主体到位，明确目标，创新机制，永续发展，一直是我们努力破解的难题。
我们认为，农村公路养护工作是当地党委、政府必须认真抓好的一项重要工作：一是新农村建设的迫切需要，我乡村组公路近250公里，由八九十年代的“无路可走”到现在的“有路难走”，政府有责任组织老百姓“自建、自养”直到畅通无阻。二是农民有能力改善自己的交通条件，近年来，中央一系列惠农政策的深入，就我乡而言，仅农业税减免和粮食直补等政策，农民政策性直接增收500多万元，人平增收100元以上。同时，我乡特色支柱产业的形成，群众有相对稳定的收入，有资金、有劳力用于公路建设、养护。三是干部可以理直气壮，大胆组织，过去受“收税、收费”制约干部做群众工作，现在，组织村民进行公路养护，就是为老百姓利益着想，老百姓是最大的受益者，没有理由不参加对自己有益的公益事业。四是农村公路养护的特色绝对可以依靠群众、必须依靠群众。五是公路养护的特点，第一不需要大兵团作战，第二不需要大量资金投入，第三不需要长时间作业而耽误农时；只需要公路受益群众以个体形式、利用闲暇时间，积极参与、义务养护，就能够基本实现日常养护目标。
面对乡村公路养护主体缺位，乡、村、组、户养护职责不明的情况，乡党委、政府大胆尝试，主动进位，勇唱主角。村、组、户自觉跟进，续接责任链条，成为农村公路养护体制最基础的四个梯次，自觉承担起公路养护职责。
我们明确规定：乡人民政府和各村（居）委会是公路养护的责任主体，并明确乡长为公路养护的第一责任人。乡村公路沿线群众和企事业单位负责人成为乡村公路养护的具体责任人。明确了村、组和村民对农村公路的养护管理职责。
同时明确，乡经济发展办公室负责农村公路养护的组织和领导；将原乡路管站的管理职能剥离出来，转制为以公路养护为主要职能的公路服务中心，实行管养分离，推进公路养护市场化；乡政府还制定了《公路养护管理规定》；印发张贴了《公路养护倡议书》；各村都成立了专门的公路养护领导小组；成立了农村公路养护协会，并制定了《协会章程》、《公路养护办法》、《公路养护资金管理办法》、《养护标准》、《养护责任》，落实了责任路段和责任人，制定了严格的考核办法和以奖代补的措施，保证了全乡公路养护工作的规范化、制度化。
乡政府通过办宣传栏、挂横幅、刷标语、发倡议书等形式，进行了广泛地宣传。“爱路、护路、养路”，“谁受益、谁负担、公益事业大家办”，“县路县管、乡路乡管、村组公路自己管”等“自建、自养”的观念已深入人心。
（三）设立基金，谋求公路永续发展
我们积极探索和拓展稳定可靠的养护资金来源渠道。除交通主管部门列养公路养护补助资金外，乡政府还建立多渠道筹集公路养护资金的有效机制，从五个方面进行筹集：一是乡政府将转移支付中的民工建勤部分全额纳入公路养护专项资金，同时乡政府还要求各村拿出烟叶奖励款的一部分用于公路养护；二是公路受益单位和个人投入养护的资金；三是单位和个人自愿捐赠的资金；四是国家政策补助或奖励的资金；五是法律、法规允许范围内的其他方式筹集的资金。
我们还尝试将农村公路的路林产权进行公开拍卖，号召沿线受益厂矿企业及个人捐资，以公路沿线荒山、荒地等资源受益权置换，拍卖桥梁冠名权等多种形式筹措养护资金。目前，已与罗坡坝电站业主签定了罗坡坝段公路养护协议，与宏翔药业业主签定了车辽坝至天山坪段公路养护协议。
二、成立协会 探索新型养护模式
我们认真总结多年以来养护的成功经验和失败的原因，形成了较为完善的养护机制。我们的做法是，成立三级农村公路养护协会，让受益群众和企事业单位积极投身农村公路养护事业。
2005年以来，我们借鉴安乐屯村杨家湾组和车辽坝大茅坡组坚持了十多年的公路养护办法，由乡政府发起成立了农村公路养护协会，11个村（居委会）成立养护协会分会，公路沿线的院子成立养护协会小组。乡协会接受乡党委、政府领导和公路养护部门的业务指导；村分会和协会小组接受村党支部、村委会和乡养护协会业务指导。
在交通部门的指导下，公路养护协会全面建立，并且形成自己的一些特点。
（一）不收会员会费：不以缴纳会费的形式变相增加农民负担，以志愿参与农村公路无偿养护工作、自觉履行养护义务作为加入协会的先决条件，降低入会门槛，让更多的热心人参与到农村公路养护工作中。
在会员入会问题上，我们实行自觉履行日常养护义务与志愿捐助养护资金相结合的办法，既降低了入会门槛，又形成了筹集养护资金的良性机制。改变了过去那种单纯地交钱才能入会，交钱就可以不承担义务劳动的做法，让养路、护路成为广大会员的自觉行为。
（二）成立协会小组：打破村组界限，以公路为主，以直接受益群众为主，间接受益群众为辅，建立养护协会小组，使农村公路串连起来的村落、院子成为最基本的养护单位。
责任落实到人：养护协会分会成为农村公路日常无偿养护责任主体，分会将本辖区路段养护责任划分到各养护协会小组，公路两边的房主和责任山、责任地承包人成为农村公路直接的无偿养护责任人。日常养护需要为数众多的就近村民的热情参与，没有他们的参与，日常养护只能成为空谈。自车辽坝村大茅坡组成立第一个公路养护小组开始，到现在，全乡11个养护协会分会，已经成立40多个养护协会小组，吸收会员8400余人。
（三）企地携手共养：广泛发动公路沿线企事业单位加入协会，明确养护责任，履行养护义务。
在充分宣传发动的基础上，养护协会与湖北林红水电开发有限责任公司、宏乡药业公司等多家企业法人代表签订了公路养护协议，企业承诺与沿线村民委员会和全体村民一样，自觉履行爱路、养路、护路义务，并承担必要的养护资金和劳务。
（四）多方筹集资金：养护协会分会根据养护需要，在征得上级养护协会批准后，按照协会章程和“一事一议”的办法，向会员和车主、企事业单位筹集养护资金，每年不得超过一次。
凡养护经费筹措，皆严格遵循“谁受益、谁负担，公路养护大家管”的原则和“一事一议”政策办事。以受益村民为主，实行政府补助和整合社会资源相结合。由上级决策投资、行政强制筹资变为受益农户自觉自愿投资。村民委员会和养护协会分会，根据村道养护的实际，由村民委员会和协会分会负责人现场核定工程量和资金数额后，召集协会会员代表大会，集体研究决定筹资金额和会员分摊标准，报请上级协会批准后，向全体会员和村民公告。然后由养护协会分会统一收取，统一管理、统一使用。
在这里，有必要将协会组织养护与“一事一议”进行的公路养护进行简要比较。应该说在协会管理成立以前，通过“一事一议”组织群众进行公路养护，是目前的一种主要工作模式，而我乡采取协会管理是对“一事一议”模式的进一步完善。
一是资金筹集，“一事一议”是以村委会作为决策主体，通过村民代表大会制定筹资办法，以行政村为界限，资金、劳力以村组平均摊派；协会管理则是以协会小组作为决策主体，会员自主决策，每年根据责任路段的实际来确定是否需要筹资及筹资额度。
二是养护方式，“一事一议”一般都是在冬闲时期，组织劳力集中养护，每年大都只有一次；而协会管理划分责任路段后，实行的是集中养护与常年养护相结合的办法，确保公路常年通畅。
三是养护范围，“一事一议”都仅限于路面养护工作；而协会管理则是将路面养护与路政管理、安全教育等工作相结合起来，丰富了养护的内涵。
因此，“政府引导、协会组织、会员养护、社会参与”的养护模式是当前适合我乡实际的比较完善的一种模式。
三、考核评比 追求养护最大效益
恩大公路改造升级之前，全乡通车里程仅200公里，全乡50%的村组不通公路或通路不通车，出行难，乘车难，运输难，制约着农村生产的发展和农民群众生活质量的提高。而今，农村公路通畅了，养护主体到位了，养护责任清楚了，长远目标明确了，我们又进一步完善养护管理机制的最后一个环节——制定养护标准，严格考核评比，追求最大效益。
一是有章可循。乡政府相继制定了《盛家坝乡通村油（水泥）路管理规定》、《盛家坝乡农村公路养护管理办法》、《盛家坝乡公路养护标准》和《农村公路养护质量检查评比办法》。
二是严格考评。公路养护重日常，检查评比重经常。考核评比由乡经济办公室牵头、乡公路服务中心和乡公路养护协会实施，依据乡政府制定的有关规定和办法，制定出严格缜密的考核标准，对乡村公路养护进行考核评比。
几年来，我们初步品尝到了农村公路养护带来的巨大效益。5年以前，我在乡工作最大的感受是召开乡村干部会议半天的会议时间，要3天才能完成。干部开会基本靠走，第一天报到，第二天上午开会，但下午走不回去，第三天才能回村。当时，乡政府设有120张固定的接待床位，50套临时接待床位。现在，乡政府召开会议，基本无人在乡住宿，当天报到，当天返回，现乡政府仅有不到30张用于接待市级以上的临时床位。去年，乡政府为了降低行政成本，在各村路修好了的基础上，将原财政所、林业站、公路管理站等5台吉普车一次性报废处理。现到村及重点组，小车畅通无阻。
投资近千万元在我乡车辽坝村建药材基地的安徽仲达药业有限公司老板张继仲初上盛家坝时，见盛家坝公路颠簸不平，路况很差，张老板紧握吉普车保险杠发表感叹“我决不会在这里投资，生命都没有保障，赚再多钱又有什么用”。第二年，车辽坝油路建成后，张老板再次来到车辽坝，一次性投资超过500万元，建成了全市最大的中药材基地，现基地在全乡已达到6000亩。
路修好了，车子多了。打工青年覃义多年未回家，去年当他回家看到家乡交通建设发生了翻天覆地的变化，油路到家门口，赚了钱的他高兴之中，一次性为兄弟姐妹购买了7台摩托车，浩浩荡荡开到家中……，2004年全乡机动车辆410台， 2005年达800台。现在，全乡机动车辆超过1500台。
现在，我们正在积极探索“路、运、站、安”一体化的工作，已组建了农村客运公司，正在准备乡村客运有关工作，让老百姓充分体验交通带来的实惠，发挥公路的效益。
“公路通，财源通”，随着我乡路网体系的形成，公路养护水平的提高，已形成了烤烟、药材、高效经济林、优质水稻、畜牧业五大支柱产业。外地客商纷纷投资。农民收入稳步增加。四通八达的交通，繁荣了全乡经济，惠及全乡人民，促进了经济社会全面协调可持续发展。
